6月28日，民航局印发《运输机场不停航施工管理办法》。这是《运输机场运行安全管理规定》规章体系下的首部专对于不停航施工管理的规范性文件，对140部规章中不停航施工管理相关工作进行了系统性深化和细化，将为全国不停航施工工程的项目管理和建设实施提供重要法规保障。通过加强对《办法》的宣贯工作，领会立法意图，加深系统把握、理解认识并认真贯彻落实，有助于我们进一步规范不停航施工管理行为，保障机场运行安全和工程项目施工安全。
一、提高政治站位，强化底线思维，深刻认识管好管住不停航施工工作的重大意义
党的二十大报告从党和国家事业发展的策略全局出发，对推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定作出部署，为我们做好民航安全工作指明了前进方向、提供了根本遵循。民航安全工作高度敏感、极端重要。确保航空运行绝对安全，确保人民生命绝对安全，是任何一个时间里都不能放松的原则和要求。不停航施工管理工作，包含施工安全、运行安全“两个安全”，工序多、风险高、工期紧、管控难，被称作“机翼和螺旋桨下的会战”。对于不停航施工管理，一定要坚持两个“确保”，落实两个“绝对”，时刻保持如履薄冰、如临深渊的敬畏态度。我们一定要自觉对标对表党的二十大报告作出的战略部署，以对党和国家高度负责的态度，以对行业高度负责的态度，以对自己职业生命高度负责的态度，以“时时放心不下”的责任感、使命感和紧迫感，坚持“安全第一”思想不动摇，强化红线意识和底线思维，切实提高对不停航施工重要性、敏感性的认识，切实增强风险管控和隐患治理的自觉性和责任感，时刻绷紧安全这根“弦”，以更高标准、更严要求、更实举措，系统推进不停航施工各项工作，坚决把思想和行动统一到习关于安全生产重要论述和对民航安全工作的重要指示批示精神上，统一到民航局党组对机场安全工作的决策部署上，坚持安全风险隐患零容忍，确保“两个绝对安全”。
当前，我国机场建设发展正处于规划建设高峰期和运行安全高压期，一大批机场改扩建项目开始实施，特别是后疫情时代机场运行量的持续增加，直接带来不停航施工任务量的增加、机场运行的复杂性增加、机场运行安全的挑战增大、行业监督管理压力的加大；同时，部分机场也出现了一些不停航施工方面的不安全事件，要求我们充分认清严峻的形势。
一是不停航施工项目数量大，给不停航施工审批和监管带来的挑战。从全国情况看，截至5月，全行业365个监督项目中，涉及不停航施工的项目有139个，占比达38%；从地域情况看，2022年不停航施工审批数量，西南占比35%，中南21%，华东17%，位居前三；从任务艰巨性看，西北片区西安、兰州、西宁三大省会机场同时段开工扩建，其他片区也面临诸多大型机场改扩建的任务。这一轮机场改扩建项目，大量涉及跑滑、机坪、空管、油料等工程不停航施工，无论是机场管理机构的管理压力，参建单位的施工任务，还是行政审批和过程监管的任务，都异常繁重。
二是规章制度和不停航施工组织管理方案落实上还有差距，存在不严格、不规范的情况。140部规章、近日出台的《办法》和不停航施工组织管理方案，是根据我们国家多年不停航施工实践经验，进行的提炼总结，但有些单位还是出现了有令不行、违规违章操作的现象，从而演变为不安全事件。大多数表现在对“物的不安全状态、人的不安全行为、管理上的缺陷”等方面把握不准、底数不清，出现“风险管理不充分、通告不规范、关键信息模糊、信息提示不充分”等执行问题。比如地下管线保护的问题，施工组织管理方案中明确要人工探挖，不得用机械开挖，但有的单位仍只顾进度和效益，不顾安全，采用机械盲目蛮干，造成挖断电缆的不安全事件，极度影响机场正常运行；还有的机场不停航施工组织管理方案与实际执行严重不符，随意调整变更有关事项，给机场正常运行和安全带来较大隐患，如方案中没有最大限度地考虑对运行的影响而需要发布航行通告的情况，造成实际执行中发布航行通告，而且发布时间也不符合标准要求；还有随着近年来建设企业准入门槛降低，施工公司出现了“新、小、变、散”的情况，带来了经验缺乏、安全投入不足、工人技能素质偏低、管理和技术人员频繁变更等问题，给不停航施工带来较大风险，对此民航局已经部署开展施工公司资质动态核查工作，要把那些不符合资质条件的施工公司清理出去。
三是不停航施工审批和监管上还存在不到位和不规范的情况。在实际在做的工作中，存在把超不停航施工范围审批的情况，比如把日常维护和紧急抢修项目纳入审批。此次的《办法》进一步明确了不停航施工的定义和范围，就是飞行区内的工程项目施工项目，这与国际通行的定义是基本一致的。部分机场还存在监督管理不严不细的问题，比如个别项目不停航施工组织管理方案与实际执行严重偏离，在监督检查中没有及时有效地发现和纠正处理。在日常监管工作中，应当切实落实好行业监督管理责任，通过严格、规范的监督检查不断促进各方主体责任的落地落实。
四是其他施工项目对机场运行安全的影响没有引起足够重视。对于军民合用机场的军方施工、飞行区邻近地区影响机场正常运行的工程项目施工，以及规模较大且实施周期较长的日常维护，虽然不属于不停航施工，但对机场运行同样带来较大的安全风险，如果不有效管控，也会带来重大安全风险隐患甚至安全生产事故，这也需要引起机场管理机构的格外的重视并做好安全管控措施。比如，2020年某机场的停场公务机被场外的地铁施工工地的塔式起重机爆炸碎片击中受损；个别军方实施工程人员横穿跑道导致飞机复飞；还有场外施工挖断机场供电、供油管线的情况等。要关切的是，近几年大量铁路和地铁项目下穿飞行区，各机场管理机构一定要及时对相关建筑设计企业提出沉降控制指标，并要求加强飞行区的沉降观测工作，具体可以借鉴机场司前期编制发布的《铁路、城市轨道交通下穿机场飞行区影响分析研究》，以避免对机场运行造成影响。
三、压实主体责任、强化系统监管，落实落细《运输机场不停航施工管理办法》各项要求
法规标准的生命力重点是执行，无论是机场管理机构，各参建单位、空管、航空公司，还是行业监管部门和质量监督机构，都要以贯彻落实《办法》为契机，守好机场运行安全底线和工程项目施工安全底线。
（一）机场管理机构要切实压实统一协调和管理的首要责任，坚决管控住不停航施工风险。
首先要统一思想认识。 机场管理机构作为统一协调和管理单位，承担不停航施工管理的首要责任。要正确地处理好安全与发展、安全与效益的关系，进一步健全安全生产责任体系，强化对不停航施工的一体化管理调度，把不停航施工的管理责任、主体责任和实施责任有机统一；要建立健全与指挥部、空管局、驻场航司、有关参建单位的联席会议机制，加强方案编制、人员准入和日常管理等，更好地发挥安全管理体系效能。其次要精细编制不停航施工组织管理方案。机场管理机构要会同建筑设计企业、实施工程单位、管制单位、情报服务机构及其他相关单位和部门，严格按照《办法》规定，做好风险隐患研判，防止内容错漏项，共同编制好施工组织管理方案。对于工程规模较大或者管控难度较高且对运行安全影响较大的不停航施工，机场管理机构可以会同建筑设计企业对方案进行专项评估。三是要严格执行批复的不停航施工组织管理方案。施工组织管理方案批复后，各相关单位要做好学习贯彻和安全教育，自觉严格执行各项内容和要求，落实到不停航施工的一线、末端。机场管理机构要加强统一管理，强化施工现场管理。特别是要结合重大安全风险隐患排查整治2023专项行动，建立不停航施工对机场运行安全的“问题隐患清单”和“问题整改清单”，及时发布不停航施工预警信息。强化施工全套工艺流程中标志标识设置、跑道侵入、超净空、FOD防范和既有管线保护，不允许违反的程序坚决不违、不允许进入的区域坚决不去、不允许采取的施工方式坚决不用。要定期向空管、情报、航司、运行保障单位通报不停航施工情况，严格落实机场应急预案和航班备降等相关工作要求，确保按照有关法律法规及时、准确、完整的向航空情报服务机构提供航空情报原始资料。
（二）参建单位和空管、航司等相关的单位要切实压实各自主体责任，采取综合防范措施，协同抓好不停航施工安全。
建设、施工、监理、检测等参建单位要积极支持、配合并接受机场管理机构的统一管理，特别是在防跑道侵入、净空保护、FOD防范、线缆保护等方面，务必聚焦核心风险，严格按照批复方案组织施工，做好人员管理、车辆管理和施工机械管理。空管单位要针对跑道安全风险采取综合防范措施，航行情报部门应在发布航空情报资料前，对照有效资料认真校核机场提供的原始资料，会同机场管理机构和相关原始资料提供方确保航空情报资料质量；管制部门要制定完善防范机组跑道混淆的工作措施和处置程序,全力防范落错跑道等风险。各航空公司要充分认识不停航施工机场运行条件的复杂性，航前提前做足准备。要以跑道安全为重点，加强相关机场运行的风险管理。组织研究机场最新发布的不停航施工相关通告和文件，动态识别危险源，认真开展风险评估，制定管控措施。严防跑道混淆，严防滑错滑行路线甚至跑道侵入。
（三）民航行政监管部门要切实强化监督管理力度，提升监管效能，坚决管住各类违规行为。
各地区管理局和监管局作为不停航施工监管的主体，要围绕主责主业、职能职责，深刻领会宋志勇局长安全监管“是什么、管什么、怎么管”的指示精神，综合运用多种方法手段，逐步的提升监管效能，做到对不停航施工敢管、会管、严管。要按照不停航施工监管范围开展审批，聚焦飞行区内工程项目施工，把不停航施工监管关口前移，重点审查危险源的识别、管控和保障措施，使不停航施工组织管理方案更符合机场真实的情况和行业管理要求。要在不停航施工实施过程中加强监督检查，重点查核方案的落实情况，严肃整治施工管理中“有令不行”“违章操作”等违反相关规定的行为，要依法依规对不安全事件开展调查，坚持“四不放过”原则，杜绝以整改代替处罚，切实发挥监管“震慑”作用。要逐步加大处罚力度，贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。要坚持初始既严、一严到底，对违反法规制度“踩红线、越底线、闯雷区”的，要坚决严肃查处，坚决防止“破窗效应”，确保法规落地生根。民航质量监督机构要重点监督检查参建单位的实施工程的方案落实情况和工程质量安全法规标准体系的执行情况，确保不停航施工项目的施工安全；同时要着重关注施工工地动火作业管理，会同机场消防管理部门，确保施工现场消防安全。
潜心治本、贵在做实。我们将进一步强化政治担当，强化主体责任落实，强化行业监督管理责任落实，以最强担当、最高标准、最严要求、最实措施，共同抓好《运输机场不停航施工管理办法》的学习宣贯，深入推动《运输机场不停航施工管理办法》的落实到位，平衡好工程建设和机场运行，以实际行动确保机场运行和工程项目施工安全，全力确保“两个绝对安全”，将主题教育的成效落到履职尽责、担当使命、推动发展上，奋力谱写加快建设交通强国民航新篇章！（作者：民航局机场司司长 张锐）
